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保持定力、规范发展,推动PPP行稳致远
——王毅在12月26日北京大学PPP论坛上的发言

  很高兴出席论坛。受财政部副部长刘伟同志委托,对论坛的举办表示热烈的祝贺!北京大学PPP研究中心是部校共建成果,经时任财政部部长肖捷同志和北京大学郝平书记同意,于2017年成立,一年来开展了大量工作,取得了积极成效。借此机会,分享一些对PPP的思考,供各位与会专家和业界朋友参考。?

  PPP在中国是一个新生事物。四年多时间,从数据看成绩斐然。已入库8000多个项目,计划投资额13万亿,跟90万亿GDP规模相比也不算小。从落地数看,签约项目7万亿,开工建设3万亿,再加上项目库以外的“漏网之鱼”,PPP市场远大于财政部的统计数据。当然,各方对PPP有一些不同想法、不同看法。有人认为需求巨大、市场广阔;也有人认为,PPP堆积地方政府隐性债务,简单地将PPP投资与地方隐性债务划等号,今年以来,中央明确要对地方政府隐性债务问责追责,开始“打退堂鼓”。PPP到底该怎么干,值得大家共同思考。?

  一、从微观层次看,如何实现PPP项目可持续??

  PPP项目本质上是一个投资项目,必须要遵循投资项目最基本的规则。正所谓做生意是要有本钱的,投资项目要求资本金自有,需要有合理的融资结构。把资本金加融资都认定为地方政府隐性债务,规模太大了。但如果资本金是债务性资金,项目全部投资都是融资,要求将PPP都视为地方政府隐性债务,恐怕你也没有什么理由反驳了。?

  干成项目的关键是项目自身要有收益,要有回报。在座各位大多不会干“赔本赚吆喝”的事情。地方政府承受能力有限,项目收益不能完全依赖政府。目前入库项目中政府完全付费项目占38.5%,这个比例高不高不好判断。但要强调的是,如果太多项目靠政府付费,恐怕政府难以承受,最终无法履约。因此要鼓励地方政府拿出切实可行的好项目来,鼓励社会资本开动脑筋、贡献智慧,挖掘项目本身的市场潜力,开发更多自身具有稳定现金流的项目。?

  PPP作为投资项目,也有自身的特点,就是长期运营。社会资本不能只搞建设,要负责项目运营,参与政府治理。项目运营不能只管一年两年,要实现全生命周期管理。干PPP是细水慢流,要着眼长远,参与长期可持续回报的项目,不能抱有“干一把就跑”的想法。?

  如此看来,要真正落实PPP的内涵,即Public Private Partnership,现实中Public很多,Private不太好找。有的地方政府融资平台当社会资本方,这是政府左手牵右手,不是PPP。有的项目全靠金融机构贷款,政府和社会资本方都不拿出真金白银来,这是银行对银行,也不是PPP。这些做法都不可持续,兔子尾巴长不了。?

  二、从中观层次看,如何落实好地方政府的主体责任??

  PPP项目的责任主体在地方。绝大多数PPP爱棋牌365项目由市、县级政府决策,地方政府负主体责任。中央部门不会搞新的行政审批,新设门槛。没有一个部门承诺进了平台、项目库就是进了“保险箱”。财政部项目库是信息汇总和公开的平台,不会给任何项目“站台”,不能认为入库就万事大吉。如果以入库作为贷款条件,说明金融机构没有切实承担应尽责任,在给自己找免责理由。今后出现不良和风险,仍然要追究责任。?

  对地方政府10%的财政承受能力也要有个客观的认识。几年摸索下来,财政承受能力10%的红线是共识。8%是不是更好更谨慎?12%是不是能干得多一点?这不是爱因斯坦发现的精巧公式,没有人完全说得清楚,只是一个经验数值。但既然有共识,就要遵守。目前10%的分子、分母限定在一般公共预算。一些地方同志建议,将分母扩展到包括政府性基金预算、社保基金预算和国资预算在内的“四本预算”,目的是做大规模。但做大规模的方法,最简单的是直接提高比例,比如提高到20%。为什么不行,主要还是考虑财政承受能力。“四本预算”的钱各有各的用途,不少地方社保基金已经有缺口,用社保基金做分母显然不合适,土地出让收入也已经安排了很多项目。因此,要坚持10%的比例,坚持分子、分母都是一般公共预算。?

  10%是财政承受能力的红线,是政府承担PPP项目支出责任的“天花板”。2017年全国财政支出20万亿,扣掉一些不干PPP的发达地区,按10%的比例计算,财政承受能力的上限还不到2万亿。财政承受能力和投资额不是简单的一一对应的关系,财政承受能力的2万亿并不意味着投资额是2万亿。考虑到使用者付费和项目自身经营性收益,项目投资额比10%的财政承受能力要大得多。?

  三、从宏观层次看,如何构建行稳致远的长效机制??

  首先还是需要认识上清晰,不能在经济热、防范债务风险的时候,把PPP视为洪水猛兽,把PPP项目当成堆积地方政府隐性债务风险的罪魁祸首;在经济下行有压力的时候,又把PPP当成拉动投资的工具。简言之,就是不能打摆子,不能把PPP做成熨平经济周期的工具,要保持战略定力,咬定青山不放松,规范实施才能行稳致远。?

  PPP行稳致远的关键是回归本源。PPP本源是提高公共服务供给质量和效率,不是简单的融资工具。单纯讲融资,可以直接动员、号召金融机构上;单纯讲建设,可以直接要求中建、中铁等建筑企业上。PPP关键是引资引智参与政府治理,发挥“专业人干专业事”优势,改善公共服务。从本源看,PPP有广阔的发展前景和空间。?

  中央层面的重要职责是完善制度体系。目前我们正在配合司法部抓紧推进PPP条例出台,各方面共识越来越多,可以预期这项工作会尽快往前推。条例出台之前,财政部将从厘清PPP项目政府支出责任与地方政府隐性债务的边界、加强规范管理等方面出台实施意见,明确正负面清单,强化正面指引。?

  从国际PPP发展情况看,也值得我们反思和警惕。美国PPP发展时间长,但项目并不多。英国经验丰富,但今年也暴露了卡莉莲公司破产的案子,公司参与的大量公共项目受到冲击。在和日本央行代表处会谈时,他们表示日本做PPP十几年似乎也不太成功。这些足以让我们反思,我国PPP之路该怎么往前走?现在中国经济发展阶段跟他们不同,投资需求巨大,人民群众对美好生活的向往更为迫切,在以习近平总书记为核心的党中央领导下,各级地方政府更是扑下身子、撸起袖子加油干,PPP市场也该更加广阔。?

  北京大学是我国一流的高等学府,科研实力雄厚。财政部和北京大学合作成立PPP研究中心,目的是开展理论结合实际的研究,厘清PPP运行过程中政府的责任,厘清PPP项目与地方政府债务的界限,厘清地方政府承受能力与经济社会发展需求之间的平衡关系。希望北京大学PPP研究中心发挥优势,多出主意、多想实招,用理论指导实践,推动PPP事业健康发展。?

  谢谢大家!?

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